Алихан Байменов: Двадцать кейсов госслужбы независимого Казахстана

​Как инженер и преподаватель увлекся проблемами общества, а затем стал одним из первых госслужащих независимого Казахстана, более того, стоял у истоков создания профессионального ведомства по делам государственной службы и применял системный анализ при решении самых разных проблем становления госорганов молодого государства — корреспондент BaigeNews.kz поговорил с бывшим депутатом Верховного совета РК знаменитого 13-го созыва, экс-руководителем Администрации Президента РК, первым председателем Агентства РК по делам государственной службы, председателем управляющего комитета Астанинского Регионального хаба в сфере госслужбы Алиханом Байменовым, который рассказал свою богатую на поучительные кейсы историю профессионального госслужащего.

Кейс первый. Если бы не было независимости, я бы не был госслужащим

— Алихан Мухамедьевич, скоро исполняется 30 лет со дня создания независимого Казахстана. Давайте вернемся в начало 90-х. Как вы пришли на госслужбу?

— Если бы не было независимости, я бы не стал госслужащим. Потому что я критически относился к той системе, был как тогда называли "неформалом" и, естественно, не состоял в коммунистической партии. Хотя в 1990-1991 годы меня уговаривали вступить в партию первые секретари обкома и горкома партии.

Я в то время возглавлял популярное в народе областное движение "Улытау" и был депутатом Джезказганского областного Совета народных депутатов. Скажу, что депутатом я был избран на выборах в 1990 году, которые были единственными демократическими и свободными выборами в советское время.

Эти выборы поспособствовали формированию влиятельных и представительных органов власти, начиная от Верховного совета и заканчивая районными и сельскими советами народных депутатов. В депутатском облсовете я возглавлял постоянную комиссию по вопросам природопользования и экологии. Основная работа была у меня в вузе, я преподавал в Джезказганском филиале Карагандинского политехнического института и одновременно был заместителем декана факультета.

В феврале 1992 года, когда организовывались на базе облисполкомов администрации регионов, глава администрации пригласил меня к себе и предложил стать заместителем по вопросам социально-культурного развития, образования и здравоохранения.

— Получается, вы начали курировать социальный блок?

— Да, помимо названных направлений, я занимался вопросами развития молодежной и информационной политики, спорта, то есть всем тем, что раньше называлось идеологической сферой.

И тогда, и сейчас мне сильно помогло и помогает мое инженерное образование и занятие технической наукой. Еще в советское время я защитил кандидатскую диссертацию в Московском автодорожном университете в 1988 году. Научная методология анализа всегда помогает вникнуть в суть проблем.

Первые месяцы работы на посту замглавы областной администрации были очень напряженными. Помню, особенно в первые два месяца поздно приходил с работы домой, ужинал и сразу засыпал от усталости. Утром снова шел на работу.

Пришлось в быстром темпе усваивать большой объем информации. Этот опыт стрессовых обстоятельств, ознакомления с проблемами как конкретных людей, так и разных слоев общества и поиском оптимальных путей их решения сильно помог в будущем и на других должностях моей деятельности.

Кейс второй. Первая независимая газета

Естественно, не будучи отягощенным работой в советских партийных органах, я мог позволить себе новый взгляд. По моей инициативе была создана первая независимая областная газета "АСУ" (Адам. Сана. Уакыт), которая финансировалась из организованного также по моей инициативе Фонда образования, науки и культуры. Отличалась газета тем, что позволяла себе публиковать критику в адрес областной администрации.

Помню, когда аким области Григорий Юрченко выразил недовольство на одном из совещаний: "…Некоторые наши коллеги создали газету, которая нас же и критикует!" Пришлось возразить в ответ: "Григорий Петрович, а как же тогда нам узнать, как мы работаем? Если мы не позволяем критиковать?"

Глава области вынужден был согласить с этим аргументом. Ведь областные газеты, которые находились в подчинении областного акимата, по старой традиции не позволяли себе критику в адрес своего непосредственного руководства.

Кейс третий. Кто поедет на служебной машине?

Для молодого суверенного Казахстана это было время перехода от старой системы к новой. Были сильные редакторы и руководители организаций здравоохранения, образования и культуры. Припоминаю некоторые встречи, характеризующие тот период.

Однажды позвонил руководитель Джезказганского театра имени Серке Кожамкулова, очень сильный и талантливый режиссер Жанат Хаджиев (впоследствии он стал заслуженным деятелем Казахстана, но, к сожалению, рано ушел из жизни): "Алеке! У нас в субботу генеральная репетиция!" Я говорю: "И что?" Он продолжил: "Да вот, раньше секретарь обкома приходил на генеральную репетицию…"

Я ему в ответ: "Жаке! Я выпускник политеха. Вы выпускник ГИТИСа. Ваши актеры являются выпускниками театрального института имени Щепкина. Ваш художник —заслуженный художник. И чему я вас должен учить, придя на генеральную репетицию?"

Схожая ситуация была с джезказганской городской газетой "Сарыарка". После моей встречи с редакционным коллективом очень уважаемый редактор Сабыр Сауытбаев говорит: "Алеке! Раньше после выхода каждого номера мне звонил секретарь обкома и говорил, что вот эта статья хорошая, а вот эта — не очень, надо бы эту тему раскрыть или ту…"

Спрашиваю: "Сабыр Сауытпаевич, а сколько человек у вас работает?" Он ответил: "Сорок пять". Я спросил у своего подчиненного, который тоже присутствовал при встрече: "Куат Аяпбекович, а сколько у нас человек работает в отделе?" Сотрудник проинформировал: "Восемь".

Я говорю: "Сабыр Сауытпаевич, я вас поддерживаю, я буду каждое утро диктовать вам, что и как писать. Но для начала сократим редакцию и передадим 15 человек ваших ребят в наш отдел. Я буду каждый день говорить вам, что писать…" После этого такая тема главредом больше не поднималась.

Третье воспоминание. У нас в Джезказганской области были тогда новаторы в медицине — в Жайрем-Атасуской свободной экономической зоне впервые по республике внедрялось медицинское страхование. В 1992 году я съездил в Британию, где ознакомился с их системой здравоохранения. Съездив, я провел хронометраж деятельности главврачей, затем собрал их и говорю: "Согласно хронометражу, 80 процентов вашего времени уходит на хозяйственную деятельность. Вы лечебной работой практически не занимаетесь".

Главврачи в то время были вынуждены доставать то деньги, то обеспечивать тепло, то еще что-то для своих больниц.

И я продолжил: "Давайте создадим должность директора и председателя Лечебного совета. Поскольку вы главврачи, то вам предлагается сделать выбор своей должности". И знаете, первым вопросом в ответ на это предложение прозвучало: "Кто из них будет ездить на служебной машине?"

Таких моментов было очень много, они характеризовали сложности перехода от одной системы к другой. Помню, приехал в один из районов области, и при мне аким района дает поручение руководителю аппарата: "Подготовь к моему приезду выговор такому-то руководителю крестьянского хозяйства". Я ему говорю: "Касеке! Это крестьянское хозяйство! Вы не имеете права!" А он много лет был первым секретарем райкома партии и отвечает: "Ну как в районе может быть человек, который мне не подчиняется?"

Кейс четвертый. Системная помощь культуре и науке

В то же время удалось реализовать очень многое. Так, в регионе работало крупнейшее предприятие Джезказганцветмет (ныне Казахмыс). И это предприятие очень сильно, системно помогло развитию социально-культурной сферы региона.

Мы поговорили с тогдашним генеральным директором этого комбината, лауреатом Госпремии СССР, легендарным Тамерланом Урумовым, а он был уже в возрасте, за шестьдесят. Тут надо сказать, что крупные градообразующие предприятия помогали тогда, да и сейчас нередко тем, кто, скажем так, "доберется" до них. Иными словами, кто-то подойдет к руководству и говорит вот этим надо помощь, этому садику или этой школе.

Я же спросил его: "Тамерлан Михайлович, вы же не знаете, в чем реальная потребность области в сфере образования, здравоохранения и культуры? Ведь к вам приходят за помощью через ваших помощников…" Он вынужден был согласиться.

В итоге мы создали тот самый Фонд образования, науки и культуры, за счет которого на системной основе материально стимулировались отличники учебы, выплачивались стипендии молодым ученым-исследователям, помогали и театру, а также начала выпускаться та самая первая независимая областная газета "АСУ". Фондом оказывалась внушительная помощь региону.

Таким образом, с 1992 по 1994 годы — в течение двух лет, пока я работал замакима области, и с учетом того, что госбюджет был ограничен в средствах, мы всё же находили возможность развивать то, что сейчас называется человеческим капиталом. Это приносило огромное удовлетворение, ведь твои знания, анализ ситуации помогали системно решать проблемы социальной сферы региона.

Кейс пятый. Первый профессиональный парламент Казахстана

Особой вехой в независимом Казахстане стали выборы 1994 года в Верховный совет Республики Казахстана. Это были по-настоящему свободные выборы. Шесть человек баллотировалось по нашему избирательному округу, но депутатом 13-го созыва был избран я. Кстати, официально у нас почему-то считают по-другому, но реально этот парламент был первым профессиональным законодательным собранием независимого Казахстана, где на освобожденной основе профессионально работали парламентарии.

Именно этот парламент был распущен по решению Конституционного суда после того, как журналист Татьяна Квятковская написала заявлении, где потребовала признать недействительным метод подсчёта голосов, использованный Центризбиркомом страны.

Олжас Омарович Сулейменов очень ёмко тогда сказал: "В России, чтобы разогнать парламент понадобились танки, а нам хватило одной Таньки".

В чем была проблема? Тогда была сильная представительская функция парламента. Депутаты были реальным центром принятия решений, центром политических дебатов. В то же время это была эпоха рыночного и демократического романтизма. И эта романтика приводила к тому, что зачастую принятие необходимых для перехода к рыночным отношениям законов оставалось в тени. Над законотворческой функцией превалировала представительская функция.

Состав парламента был сильным, весьма представительным, в силу чего политические дебаты шли порой целый день. Они действительно касались животрепещущих тем, поскольку время было сложное. Но вместе с тем, переход к рыночным реформам требовал быстрого принятия решений. И вот в этом вопросе тот парламент объективно затормаживал реформы. Это было естественно.

Тогда большинство населения, все мы сердцем хотели демократию и рынок, поддерживали независимость. Но другим парадоксальным фактом стало то, что среди 13-го созыва были отдельные депутаты, которые будучи избранными в независимом Казахстане и на деньги налогоплательщиков молодого государства — не признавали независимость страны.

Выступая, они начинали так: "Три года назад я потерял свою страну…" А мы, наоборот, говорили: "Три года назад впервые почувствовали себя полноценными гражданами, мы обрели независимость!" Вот такие шли дебаты по каждому моменту.

И даже такой вопрос как отпускать цены на хлеб или нет — вызывал очень бурные дискуссии. И тогдашний премьер-министр Сергей Терещенко не в силах был повлиять на это решение — поскольку он не был оратором. На помощь ему приходил заместитель премьер-министра Акежан Кажегельдин, а если не хватало его, то приходилось в словесные пикировки вступать президенту Нурсултану Абишевичу Назарбаеву. Они приходили и убеждали, поскольку сами были убежденными сторонниками рыночных реформ. Вот так доводилось в жестких дебатах отстаивать принципы демократии и рыночной экономики.

После того, как парламент оказался распущенным, удалось в течение года принять 120 имеющих силу закона президентских указов, которые создали основы рыночной экономики. Однако отсутствие представительной власти, а затем усеченные представительские полномочия по новой Конституции у нового парламента — привели к проблемам, связанным с приватизацией, дали всплеск коррупции.

Конечно, если был бы сильный парламент с подотчетной ему Контрольной палатой, то разнообразные появившиеся "левые схемы" просто не позволили бы проводить. С другой стороны, это затормозило бы проведение рыночных реформ.

Кейс шестой. Наступил "на горло собственной песне"

Когда нас распустили, то депутатам стали предлагать должности. Мне тоже предложили несколько вариантов. Я пошел работать в министерство труда заместителем министра.

Вспоминаю, как я собрал в министерстве группу ученых, и мы подготовили первую концепцию занятости. Но в правительстве были и такие люди, которые не воспринимали ни идеи рыночной экономики, ни саму концепцию.

Мы внесли проект концепции в установленном порядке в аппарат правительства, концепцию подписали пять-шесть членов правительства, однако этот документ пролежал полгода под сукном заведующего сектором аппарата правительства.

И тогдашний заместитель премьер-министра Виктор Васильевич Соболев (он занимал пост министра труда, а затем в 1994-1996 годах стал зампремьера), и министр труда Петр Иванович Крепак, и руководитель аппарата правительства Ержан Абулхаирович Утембаев — все они вроде поддерживают концепцию, но ничего не могут сделать с завсектором, который просто футболит туда-сюда.

В итоге, через два года, когда уже я сам стал руководителем канцелярии правительства (в которую к тому времени преобразовали аппарат правительства), то инициировал изменение в регламенте правительства (оно действует и по сей день), гласящее о том, что канцелярия кабмина не имеет права более 10 дней рассматривать проекты постановлений.

Поскольку после проведенного анализа оказалось, что в среднем проект постановления в кабинетах аппарата правительства залеживался на 39 дней (с момента "входа" до "выхода" документа). Некоторые документы принимались буквально в течение дня, а некоторые лежали месяцами.

Вторым изменением в регламенте стало то, что если аппарат правительства не согласен с предложенным членом правительства проектом документа, то он не имеет права возвращать документ его инициатору, а должны провести совещание и только после этого принимать соответствующее решение.

Третье изменение, изменившее регламент, появилось как ответ на участившиеся случаи со стороны некоторых министров-любимчиков, которые беспрепятственно попадали на прием к премьер-министру и получали заветные подписи на своих документах в обход всех правил и процедур. Эта поправка в регламент работы правительства запретила такое "хождение", а также обязала самих министров рассматривать предложения других министерств в недельный срок. То есть, мы стимулировали развитие горизонтальных коммуникаций.

Все эти изменения привели к тому, что уже в 1997-1998 годах сократилось количество постановлений, повысилась самостоятельность министерств, они больше стали брать ответственность на себя, а также аппарат занял свое место. Это во всех системах случается такое, когда аппарат в иерархии принятия решений старается занять место большее, чем ему положено.

Вот так, будучи сам руководителем аппарата, образно выражаясь, я наступил "на горло собственной песне" ради придания министерствам большей независимости от канцелярии, чтобы правительственный аппарат занимался сугубо своим делом.

Кейс седьмой. Вечера с немецкими аналитиками

— А что конкретно предлагала ваша концепция занятости?

— Так 25 лет прошло! Хорошо только помню, что мы сотрудничали со многими международными структурами, в частности, с Немецким обществом по техническому сотрудничеству (GTZ). Немцы предоставили нам двух консультантов, которые не были экспертами в сфере занятости, зато являлись весьма продвинутыми специалистами в области анализа проблем. И мы с ними потратили два месяца только на анализ проблем.

Засиживались вместе с экспертами в аудитории за доской. В итоге проведенные декомпозиция и факторный анализ всех имеющихся тогда проблем позволили нам прийти к концепции, которая учитывала реальные инструменты в руках государства, а не была просто прожектерством.

Это была полноценная научная разработка. Мы привлекли к ее разработке и казахстанских ученых, таких как Умит Килибаева, Серикжан Беришев, Марат Таттыбаев и ряд других, с которыми мы анализировали проблемы.

Недостаток многих концепций заключается в том, что не всегда умело используются методы анализа проблем. Знание таких методов дают в хороших магистерских и PhD программах. По сути, есть ряд универсальных методов анализа проблем.

Затем проводится факторный анализ путей решения выявленных проблем. Затем уже применяются методы проектного менеджмента при составлении программы на базе концепции, когда нужно учитывать все сопутствующие решения и составлять сетевые планы по реализации программы.

У нас же до сих есть проблема, когда министры борются за бюджетные средства, чтобы выделили деньги на реализацию программ. Между тем, порой оказывается, что программа есть, деньги выделены, а кадров нет. Или как было в одном случае завод построили, а про энергоисточники, откуда и в каком объеме их нужно поставлять — забыли.

Концепции и программы — это ведь не просто хорошие тексты. Все должно быть взаимоувязано с проблемой, анализом факторов, которые необходимо учесть при реализации программы.

Кейс восьмой. Как чиновники поднимали значимость кабинета

В конце лета 1996 года меня пригласили работать в Администрацию Президента. Там был интересный случай, мне сказали, что в субботу вызывает Президент. Я был заместителем министра труда и сказал руководителю Администрации: "У меня же запланирована поездка в Турин, в международный центр повышения квалификации".

Мне в ответ: "Вы в своем уме? Вы же госслужащий! Вас вызывает Президент, какой Турин?!" В общем, когда пришел в приемную, навстречу выходят премьер-министр и руководитель Администрации и смеются: "Ты стал популярным!" Я зашел в кабинет. Президент говорит: "Вот видишь, эти двое — один хочет, чтобы ты стал заместителем руководителя Администрации, а другой видит тебя министром!" Нурсултан Абишевич сказал, что примет решение в понедельник. Он назначил меня заместителем руководителя Администрации.

И тут приключился другой случай. В девять утра в понедельник я уже был поставлен в известность о своем новом назначении и в 12.00 уже должен был быть на новом месте работы. Должность называлась "заместитель руководителя — заведующий организационно-контрольным отделом".

И один мой товарищ (мы вместе работали депутатами) — Рогалев Виктор Павлович — как курирующий госинспектор Администрации звонит мне как заместителю министра и говорит в уважительном тоне: "Алеке! Сроки срываются, нужно подготовить информацию по миграционным потокам". Он еще не знал о назначении меня его непосредственным начальником. А я сказал: "Виктор Павлович, можно я после обеда тебе отвечу?" Затем, конечно, посмеялись вместе уже в кабинете.

На новой должности произошел и другой случай, ярко иллюстрирующий переход от одной системы к другой. Один ныне высокопоставленный человек сделал мне тогда "дружеское замечание": "Алеке! Вы неправильно поступаете. Вы приглашаете людей и когда они приходят, сразу принимаете в назначенное время!"

Я спрашиваю: "А что я должен делать?". Он же меня огорошил: "Вы должны минут на 15-20 заставлять их ждать!". Я в ответ: "А как мне совесть позволит это сделать? Если сижу один, а человек будет ждать?" И услышал такой "аргумент": "Так они поймут значимость этого кабинета". Так ему подсказывал поступать предыдущий опыт его комсомольской и партийной работы. Я заметил, что так не могу делать и поблагодарил его за "совет".

Кейс девятый. Как исчезли телефонограммы-пустышки

В Администрации пришлось заниматься оптимизацией информационных потоков. У нас, в Казахстане, есть система Госкомстата, куда стекаются все данные. Однако орготдел Администрации при подготовке документов к совещаниям вместо того, чтобы изучить и проанализировать уже имеющиеся данные Госкомстата, обычно звонил или высылал грозные телефонограммы в министерства, ведомства и акиматы: "Срочно дайте материалы!"

И чтобы прекратить эту растрату ресурсов и времени, я однажды взял одну телефонограмму и сказал: "Вот вы ее выслали туда, к замакима области. Он переслал ее в управление сельским хозяйством. Затем, в свою очередь, руководитель управления переслал ее нижестоящим органам. Затем, наконец, телефонограмму получил исполнитель. В телефонограмме же поручение сформулировано так, чтобы к четвергу была представлена информация о ситуации в сельском хозяйстве региона. Что это означает? Вы не расписали, что вас интересует — динамика, либо статика, либо какие-то проблемные зоны, либо достижения, либо данные за какой-то определенный период. В итоге получится так, что исполнитель просто скомпонует, что у него найдется под рукой и вышлет вам. В результате перед вами будет лежать ни о чем не говорящий документ, который вы не будете даже читать…".

В итоге приняли решение составить перечень информации, которую можно запрашивать один раз в год, один раз в квартал и один раз в месяц, а также перечень информации, которую можно запрашивать только в форс-мажорных обстоятельствах. Таким образом, произошли минимизация и избавление от ненужных информационных потоков.

Кейс десятый. Упрощение как путь прогресса

— Алихан Мухамедьевич! Одно время пришлось поработать в сфере оценки эффективности деятельности государственных органов. Причем сама система ежегодной оценки эффективности деятельности госорганов начала реализовываться с 2010 года. А вы как раз снова вернулись в Агентство РК по делам государственной службы, которое сами и создавали в 1998 году. Что вы скажете о системе оценки?

— Когда я пришел в 2011 году председателем агентства, то увидел, что система оценки эффективности деятельности государственных служащих сама по себе стала трудоемким видом деятельности в самих государственных органах и в агентстве, на нее тратился огромный ресурс времени. И плюс сама система была сделана без учета того, что она должна работать не только в канцелярии Премьер-министра, министерствах и облакиматах, но и в районных акиматах, а также сельских администрациях.

Ее авторами были высокопоставленные люди, которые работали в Администрации, и у меня, как председателя агентства, ушло больше года, чтобы поставить на утрату многие критерии оценки этой системы, которые стимулировали бумаготворчество, заставляли заполнять ненужные формы.

Именно поэтому я тогда сформулировал принципы для системы оценки деятельности госорганов. Первый из них состоит в том, чтобы система разрабатывалась от простого к сложному. Суть второго принципа — необходимо учесть, что система будет применяться не только в центральных госорганах, где достаточно человеческих ресурсов, но и там, в районных акиматах, где в отделах бывает всего по три человека и где нет освобожденных людей. Третий принцип говорит о том, что нужно учесть влияние системы оценки на корпоративную культуру организаций.

Эти принципы нужны для минимизации бюрократических процедур, неизбежно сопровождающих внедрение любой системы. Потому что излишняя бюрократия не только усложняет жизнь госслужащих, но и создает ненужный объем работы, что, в конечном счете, приводит к снижению эффективности работы госоргана.

Есть очень хороший опыт некоторых стран. В свое время в Соединенных Штатах был создан офис OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs), который занимался изучением проектов постановлений и законов с точки зрения удобства применения. Поэтому следующий принцип, о котором я всегда говорю в своих лекциях — это упрощение. Упрощение всех процедур — это путь к эффективности, я бы сказал, путь прогресса.

— Пояснить можете?

— Приведу такой пример. Ровно 32 года назад я как раз защитил кандидатскую диссертацию. Тогда мы использовали компьютеры, процессоры которых занимали целую комнату. Использование этих компьютеров требовало специальных знаний. Сегодня тот же объем работы выполняет компьютер, представляющий из себя уже обычный сотовый телефон. При этом управлять смартфоном уже может даже пятилетний ребенок. Это и есть проявления принципа упрощения как закономерности прогресса.

Другой пример. Принцип упрощения характерен и для лингвистики, там есть такой закон прогрессирующего упрощения. Исторически те языки, которые отбрасывали ненужные, усложняющие правила — становились более конкурентоспособными.

Иными словами, эти языки избавлялись от громоздких грамматических норм, которые утяжеляли язык. Еще английский историк и культуролог Арнольд Джозеф Тойнби высказывал свое мнение о том, что английский язык стал конкурентоспособным благодаря многовековому процессу упрощения.

Кейс одиннадцатый. Увидеть лифт глазами народа

Тут еще важно смотреть на процессы и процедуры сточки зрения потребителя. Это приводит к еще одному интересному заключению, когда изучаешь госуправление — зачастую проблемы госслужбы лучше знакомы потребителям услуг госоргана, нежели тем, кто всю жизнь работает внутри этих государственных структур.

— Получается, со стороны виднее?

— Да. Допустим, возьмем МВД. Многие высокопоставленные полицейские чины, поднявшись по карьерной лестнице до самых вершин, не могут увидеть порой насущные проблемы своего ведомства. А они же служат для народа, правильно? Так вот, именно в этом смысл того обстоятельства, что в развитых странах главой МВД становятся гражданские лица или политики, которые умеют глядеть глазами народа и замечать проблемы.

Вообще, это базовая компетенция политика — уметь глядеть на проблему глазами народа. В тех же здравоохранении, в ряде силовых структур проблемы лучше видит потребитель. Например, председателем Еврокомиссии сейчас является Урсула фон дер Ляйен, а она несколько лет назад была министром обороны Германии, гражданским министром, который со стороны, а не изнутри занял кресло главы оборонного ведомства, а еще ранее она занимала пост министра труда ФРГ.

Другой демонстрацией этого подхода является одно зарубежное исследование. Оно было инициировано после жалоб со стороны сотрудников компаний, офисы которых переехали в недавно построенный небоскреб. Клерки жаловались на то, что очень много времени занимает ожидание лифтов. Организаторы исследования пригласили специалистов по массовому обслуживанию населения, экономистов, финансистов. Они исследовали надо ли строить еще один лифт к уже существующим пяти лифтам.

Однако специалисты пришли к выводу, что еще один лифт строить очень дорого, да и хронометраж показал, что время ожидания лифтов приемлемое. Тогда организаторы пригласили уже психологов и социологов. Они изучили характер жалоб, с которыми обращались клерки и составили средний портрет жалобщика. А затем они объявили, что нашли решение проблемы — на каждой площадке ожидания установить большие зеркала.

Через месяц проблема сошла на нет. Люди перестали писать жалобы, они стали тратить эти минуты ожидания на себя, прихорашиваться перед зеркалом. Это наглядный пример того, как люди со стороны заметили истинную "невидимую" проблему, тогда как люди, которые всю жизнь могут заниматься данной сферой, эту проблему были не в состоянии обнаружить!

Думаю, отчасти поэтому и затормаживаются некоторые реформы в правоохранительных органах, поскольку там процессы довольно консервативные.

Кейс двенадцатый. Ликвидация скрытых вакансий

— Вы стояли у истоков создания Агентства РК по делам государственной службы. Как было создано это агентство?

— Когда работал в Администрации, как уже говорил, я занимался оптимизацией информационных потоков, а также инициировал и был вовлечен в исследование международного опыта государственной службы и государственного управления. Изучая этот опыт мы пришли к выводу, что эти процессы требуют профессионализации.

Тогда мы сталкивались с таким явлением, когда в середине 90-х министр менялся, то с работы вынужденно уходило до 60% министерских работников. Новые министры негласно требовали заявлений об увольнении от оставшихся работников ведомства.

Хотя в Конституции была провозглашена норма равного доступа граждан к государственной службе, на деле процедуры найма были скрыты от глаз общественности. То есть, люди случайно узнавали о вакансиях либо от знакомых, которые уже работали на госслужбе, либо от их родстенников, иначе никак.

Поэтому в 1997 году в ежегодное послание Президента народу Казахстана был включен пункт о мерах по профессионализации государственной службы. И когда уже я стал в 1998 году руководителем Администрации, то одним из первых подготовленных мной президентских указов был указ о создании Агентства по делам государственной службы. Численность ведомства составляла вначале 18, а затем 22 человека.

Надо сказать, что когда в начале 1999 года я ушел из руководства президентской Администрации, Нурсултан Назарбаев дал мне право выбора: назвал две-три области, куда я мог пойти работать акимом. Но я выбрал это маленькое агентство, потому что меня всегда тянуло на системные реформы.

Наверное, если бы я думал о каких-то жизненных благах, то выбрал бы должность акима богатой области. Но выбранное место председателя маленького агентства дало мне большое удовлетворение от системных реформ, которые потом сказались на деятельности всех госорганов.

Кейс тринадцатый. Революционный закон от Казахстана

— Каковы были первые шаги на посту главы агентства по делам госслужбы?

— Первыми шагами было изучение, опять же, имеющихся проблем и подготовка закона "О государственной службе". Этот закон был революционным для всего пространства СНГ. И должен сказать, что уже сегодня, работая в Региональном хабе, подтверждаю, что два десятилетия назад принятый Казахстаном закон повлиял на многие страны СНГ.

Впервые в СНГ этим законом в независимом Казахстане было произведено разделение госслужащих на политических и административных служащих. Впервые провозглашался обязательный открытый конкурсный отбор на госслужбу. Госорганы стали обязаны публиковать в газетах объявления о вакансиях.

Впервые административные госслужащие получили законодательную защиту от случаев произвола новоназначенных министров и акимов.

Наконец, впервые был создан сам специализированный орган, который уже на протяжении 20 лет накапливает компетенцию в сфере государственной службы.

Повторюсь, данный закон сильно повлиял на наших соседей. К примеру, Азербайджан, Армения, Грузия, Кыргызстан, Таджикистан и Украина — они пристально и всесторонне изучали этот закон и использовали пионерский опыт Казахстана как в своем законодательстве, так и в создании своего специального органа в сфере государственной службы.

Наш опыт в этом направлении был не просто передовым, он повлиял на всех.

Буквально в прошлом году, например, когда было создано Агентство развития государственной службы (АРГОС) при Президенте Республики Узбекистан, то некоторые узбекские профессионалы меня поздравляли с созданием этого узбекского ведомства.

— Это уже говорит о многом...

— В прошлом году мы были вместе с многолетним председателем Государственной комиссии по вопросам государственной службы при Президенте Азербайджанской Республики Бахрамом Халиловым на международной конференции, где он прямо сказал: "Мы использовали опыт Казахстана при разработке законодательной и институциональной основы государственной службы".

Кейс четырнадцатый. Теория вероятности для соцзащиты населения

Летом 2000 года Президент пригласил меня и говорит: "Вот ты привел в порядок систему госслужбы, приняты закон и необходимые указы, создана институциональная база. Теперь я тебе поручаю пойти в министерство труда и социальной защиты. Там нужно навести порядок, систематизировать работу". И назначил меня министром.

Это было время, когда с 1998 года уже работала накопительная пенсионная система как один из элементов системы социальной защиты населения. Уже тогда мы поняли, что накопительная пенсионная система столкнется в будущем с проблемами, так как в свое время разработчики рассматривали её больше с точки зрения создания финансовых институтов, оставив вне поля зрения выходные параметры системы. Отчасти это было связано с тем, что разработку возглавляли в основном финансисты и Минтруда не играло ведущей роли, что мы учли в будущем.

В то же время очень много вопросов было в связи с разрозненностью разных элементов этой системы, а также из-за отсутствия общего концептуального видения всей ситуации в этой сфере. Поэтому первой задачей стала разработка концепции социальной защиты.

Система соцзащиты включает в себя много аспектов, начиная от адресной социальной помощи до механизмов защиты прав трудящихся.

В нашем случае, как это было пять лет назад и с концепцией занятости, создали специальную рабочую группу. Однако, на этот раз ушло гораздо больше времени на анализ проблем — около семи месяцев. Нужно было создать документ, который бы обеспечивал проведение преобразований на протяжении многих лет.

Кстати, созданный потом документ как раз и работал потом много лет. И ныне действующий Фонд социального страхования, который является наиболее устойчивым в финансовом плане институтом, созданным государством — он был тоже создан благодаря разработанной тогда концепции социальной защиты населения (где была заложена основа, сделаны ключевые расчеты), которая была принята правительством 27 июня 2001 года.

Когда я приступил к этой работе, правительство и Национальный банк имели консультантов из американской корпорации Pragma. Они консультировали Нацбанк и Кабмин по денежно-кредитным, финансовым и другим вопросам. К моему приходу в качестве министра в Минтруда американские консультанты подключились уже и к консультациям по некоторым аспектам развития системы социальной защиты, так как это затрагивало создание сопутствующих финансовых институтов, например, в сфере соцстрахования и страхования ответственности работодателей.

И вот с самого начала они стали упорно продвигать идею, что социальное страхование должно осуществляться через частные страховые организации. Однако, как я уже говорил, будучи знаком с основами теории вероятности и математической статистики, примерно уже представлял, к чему это может привести. Условно говоря, если мы разобьем один входящий поток страховых взносов на десяток, а затем представим, что они будут направлены в частные страховые компании…

Тут стоит пояснить, что это было время, когда некоторые эксперты, в том числе и в нашей стране, увлеклись опытом Чили в деле реформирования системы социальной защиты. Но я уже знал, что есть модели социальной защиты и соцстрахования, которые действовали намного дольше, чем чилийская, к тому же показали свою эффективность.

И вот когда консультанты корпорации Pragma начали настаивать на своем варианте, и руководство Минфина и Нацбанка в ходе этой дискуссии поддержало их позицию, преодолеть их сопротивление министерству труда оказалось весьма непростым делом. Учитывая, что консультанты были американцами, я попросил посольство США организовать обучающий тур, чтобы представители госорганов Казахстана смогли изнутри изучить систему соцзащиты США.

Я действительно хотел изучить американскую систему, хотя уже многое знал о ней из научной литературы. Но главной моей задачей было, чтобы представители Минфина, Нацбанка и других казахстанских структур поняли, что к чему.

Когда мы приехали в Штаты, то представители американского правительства рассказали нашим делегатам, что в стране действует единый Фонд социального страхования (Social Security Trust Fund), куда на обязательной основе 6,75% от зарплат отчисляется рабочими и плюс 6,75% за них платят также работодатели. В случае наступления рисков во время трудовой деятельности, из этого Траст-фонда работнику выплачивается возмещение потери трудоспособности. Были и есть в Америке и частные фонды страхования, но это уже дополнительное страхование на добровольной основе.

Вот эту модель и увидели своими глазами представители наших министерств и Нацбанка. Когда вернулись, мы собрали совещание, куда были приглашены представители посольства США, Минфина, Нацбанка, других уполномоченных госорганов и, конечно, представитель корпорации Pragma.

Выступая на этом совещании, я обратился к эксперту Pragma: "Господин консультант! В первую очередь, вам надо убедить правительство США — свое родное правительство — чтобы они расщепили Траст-фонд. Чтобы они осуществляли социальное страхование через частные страховые компании. И потом только нам рекомендуйте это".

Представитель посольства США сразу понял, для чего была затеяна эта красноречивая поездка. Консультант же первое время долго обижался. Но потом они перестали будировать этот вопрос. Правда, по инерции эту позицию все еще отстаивали представители Нацбанка.

Точку над "и" в этих спорах поставил тогдашний Премьер-министр Касым-Жомарт Токаев, который пригласил меня и представителей Минфина и Нацбанка на специальное совещание по рассмотрению подготовленной нашим министерством концепции социальной защиты населения. На этом совещании я вынужден был проиллюстрировать наш аргумент по поводу необходимости создания именно единого Фонда соцстрахования при помощи простого расчета на основе теории вероятности и законов математической статистики.

Я сказал: "Вот, если будет один фонд, то рабочий со средней зарплатой и ежемесячными страховыми взносами в размере пяти процентов, в случае наступления производственного риска, получал бы примерно 50 тысяч тенге в месяц. Если же страховые взносы пойдут в десять разных частных фондов, то просто в силу законов теории вероятности рабочий будет получать в три-четыре раза меньше". Послушав, Касым-Жомарт Кемелевич произнес: "Я вижу, что это объективно. Я поддерживаю эту концепцию". И подписал её.

Кейс пятнадцатый. Фонд медстрахования и интересы пациентов

Как уже говорилось, потом созданный в 2004 году по этой концепции Фонд социального страхования оказался наиболее устойчивой финансовой структурой. К сожалению, его стали нагружать несвойственными его функциям расходами, что ставит под угрозу его стабильность в будущем. Впервые такие расходы "навесили" на фонд лет через пять после его создания. Во второй раз фонд подвергли таким расходам в связи с соцвыплатами по 42500 тенге.

Общие принципы страхования касаются и фонда медицинского страхования.

В широком смысле здравоохранение тоже является частью социальной защиты населения. Так, например, считает Международная организация труда. В 2000 году, когда задумались над созданием концепции развития здравоохранения, то тоже к обсуждению этих вопросов привлекались ученые, было создано Агентство по делам здравоохранения, они готовили свою концепцию и я их убеждал, что надо заново создавать систему медстрахования. Нужно было учесть ошибки первого опыта, которые были допущены в 1996 году.

Однако, по-моему, сейчас повторяется ситуация тех лет и опять совершается та же ошибка. Дело в том, что любая страховая система должна быть замкнутой. Что это означает?

Для начала нужно понять, что страховая система создается для определенного круга людей. К системе должны иметь отношения только те, кто платит страховой взнос. Частные страховые компании все используют этот понятный всем принцип. Никто в здравом уме не пойдет требовать выплаты страховки у частной компании, с которой никогда не заключал договор.

Но в 1996 году у нас смешали эти моменты, начав часть бюджетных средств проводить через страховую организацию. А в настоящее время наблюдается еще большее смешение — часть бюджетных средств ГОБМП (гарантированного объема бесплатной медицинской помощи) как бы оказывается в одном кошельке со средствами Фонда социального медицинского страхования.

Нарушается принцип замкнутости. В этом случае, в будущем уже никто не сможет оценить правильно эффективность работы этого Фонда медстрахования.

— Пропадает, так сказать, чистота эксперимента?

— Да. Я тогда председателю Агентства по делам здравоохранения говорил: "Включите в свою концепцию положение об едином фонде. Не поддавайтесь на давление. Единый фонд медстрахования должен быть представителем пациентов…".

Я говорил о том, что фонд не должен подчиняться Минздраву, он должен стоять в стороне и от имени всех плательщиков взносов должен вступать в договорные отношения с медицинскими учреждениями, добиваясь того, чтобы была оказана качественная медицинская услуга за минимальную цену. В этом и должен состоять интерес фонда!

Если человек оказывается один на один с медучреждением, со всей системой здравоохранения, то в случае неправильного или некачественного лечения он ничего не сможет доказать противостоящей ему махине. Тогда как фонд медстрахования, по идее, должен быть контролером качества медицинских услуг, что возможно только при независимом положении фонда.

Но когда фонд находится при министерстве здравоохранения, тогда наступает конфликт интересов, поскольку Минздрав прямо или косвенно занимается управлением этими медицинскими учреждениями.

Иными словами, такое смешение в одном флаконе страховых взносов и бюджетных расходов затрудняет в дальнейшем выяснение причин возможных сбоев в работе системы обязательного страхования. Плюс страдают интересы непосредственных участников системы страхования, то есть нас с вами.

А для малообеспеченных слоев населения и престарелых нужно создавать специальные бюджетные программы и направлять средства непосредственно в области и районы, чтобы любое аккредитованное лечебное учреждение могло получать деньги уже из этих бюджетов.

Должно происходить четкое разделение бюджетных и страховых денег.

Кейс шестнадцатый. Астанинский хаб как прогрессор

— Алихан Мухамедьевич, вы сейчас работаете в Астанинском хабе в сфере государственной службы, который изучает и распространяет мировой опыт в этой сфере. Какие конкретные направления работы хаба вы можете сейчас назвать?

— Во-первых, идея создания хаба родилась в 2013 году во время переговоров с ПРООН, когда я был еще председателем агентства по госслужбе. Переговоры шли на фоне того, что с 2011 по 2013 годы мы сделали еще один рывок — внедрили корпус "А".

К сожалению впоследствии, я думаю, под давлением министров и акимов этот корпус ослаб, поскольку процедуры отбора уже стали не столь прозрачными как в первые годы.

Но вернемся к переговорам. Представитель ООН сказал, что Казахстан вырвался вперед по реформам государственной службы и он ощущает, что есть потребность в устойчивом механизме по передаче и распространению опыта.

В результате мы создали Астанинский хаб, провели переговоры с послами, международными организациями и 25 стран тогда откликнулись на нашу инициативу, а сегодня в хабе состоит уже 42 страны-участницы. География участников проекта включает Северную и Южную Америки, половину европейских стран, Китай, Южную Корею, Японию.

При этом мы не ставим задачу, чтобы они каждый день принимали участие в нашей работе. Услуги нашего хаба востребованы, когда идут какие-либо изменения или реформы. Например, когда готовилось создание АРГОСа в Узбекистане, то мы очень интенсивно начали сотрудничать сними. Когда в Кыргызстане идет внедрение системы оценки деятельности государственных служащих, мы сотрудничаем с ними.

Кейс семнадцатый. Проводник прогресса в госслужбе

Когда в Казахстане шла разработка модели новой системы оплаты труда, то Астанинский хаб полностью взял на себя эту работу, поддержав Агентство по делам госслужбы. Мы привлекли международных экспертов, чтобы содействовать разработке этой системы. Но дальше госорганы сами работают. Мы не даем прямых рекомендаций, мы показываем пути, направления.

Наши эксперты совместно со специалистами Академии госуправления при Президенте РК помогли в разработке новой системы компетенций для госслужбы.

Когда несколько лет назад речь зашла о реформах в правоохранительных органах, мы сделали специальный экспресс-анализ и представили Совету безопасности и МВД материалы о том, как реформировались системы МВД в разных странах, а затем специальный кейс-стади (case-study) о грузинском опыте как наиболее успешной реформе на постсоветском пространстве.

Причем, нами вместе с грузинскими коллегами было сделано два кейс-стади: первый кейс рассказывал о том, как эта реформа осуществлялась, а во втором кейсе говорилось о том, как коммуницировали с обществом при этих реформах.

Потом мы организовали поездки в Грузию руководства Верховного суда и Генпрокуратуры.

Также очень ценным на постсоветском пространстве является эстонский опыт реформирования государственных органов. Мы вместе с нынешним председателем антикоррупционной службы вместе ездили в Эстонию изучать как внедрялась система электронного правительства и как там борются с коррупцией.

Плюс около трех тысяч госслужащих прошли через разные наши конференции и обучающие курсы, которые помогли им поближе познакомиться с передовым опытом реформирования госслужбы разных стран.

Кейс восемнадцатый. Стандарты ОЭСР и копилка глобального опыта

Отмечу, что одним из наших ключевых партнеров является ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития), который также является одним из учредителей и более того, представитель ОЭСР входит в управляющий комитет Астанинского хаба. Мы в 2017-2018 годы вместе с командой ОЭСР при поддержке Агентства по делам госслужбы проанализировали соответствующие реформы в Казахстане и издали специальную книгу "Сравнительный анализ реформы государственной службы в Казахстане", которая показывает как оцениваются достижения нашей страны в сфере госслужбы с точки зрения стандартов ОЭСР.

Затем, чтобы международные эксперты могли ознакомиться с лучшими мировыми практиками по реформе госслужбы, Астанинский хаб провел и опубликовал исследование "Глобальные и региональные тенденции в сфере развития государственной службы", где представлен масштабный обзор стратегий, политик, программ и других инструментов, применяемых в системах государственной службы различных стран.

В прошлом году мы издали книгу "Совершенствование государственной службы в 21-м веке" (Public Service Excellence in the 21st Century). Сейчас мы заканчиваем обзор мирового опыта по оплате труда госслужащих, а также близится к концу работа над книгой "Уроки реформ постсоветского пространства".

Кейс девятнадцатый. Альянсы практиков и цифровой опыт Туркестана

Основываясь на методологии ОЭСР мы создали и так называемые альянсы практиков: Альянс практиков по предоставлению госуслуг по принципу одного окна, Альянс практиков по развитию электронного правительства, Альянс практиков по "Трансформации и инновации в государственном управлении". В этих альянсах практикуется так называемый peer-to-peer learning (P2P-learning) или "пиринговое обучение" по принципу "равный с равным".

Мы исходим из принципа, что в этой сфере нет учителей и учеников, поскольку каждый работает в уникальных условиях. Но вместе с тем, каждый может извлечь из опыта коллег что-то полезное для себя.

И вот этот P2P-learning позволяет специалистам-практикам, например, из отечественного холдинга "Зерде", нацкомпании АО "НИТ" или министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности встречаться с такими же практиками из других стран и по нашей методологии рассматривать проблему за проблемой, обмениваясь ценным опытом по решению этих проблем.

Сейчас, в условиях пандемии, мы создали еще и четвертый такой альянс, уже виртуальный. Так эксперты и практики разных стран обмениваются цифровыми решениями, которые помогают работать госорганам в условиях пандемии.

Азербайджан, к примеру, представил в рамках виртуального альянса систему онлайн-регистрации передвижения граждан в условиях карантина. В свою очередь, акимат казахстанского Туркестана, применив опыт Азербайджана, разработал аналогичную онлайн-систему.

В начале июня мы провели совместно с Министерством Республики Корея по управлению персоналом и Агентством РК по делам государственной службы онлайн-конференцию на тему "Управление человеческими ресурсами в сфере государственной службы в период COVID-19: лучшие практики и решения".

На днях в рамках онлайн-конференции Международного института административных наук (IIAS, Бельгия) провели сессию Астанинского хаба госслужбы при участии представителей более 20 стран мира. На этом онлайн-мероприятии эксперты и практики из Азербайджана, Израиля, Казахстана, Эстонии и ОЭСР представили ИТ-решения, применяемые госорганами в условиях пандемии.

Кейс двадцатый. "Мягкая сила" Казахстана

Можно сказать, что Астанинский хаб является, с одной стороны, казахстанской "мягкой силой". Хаб содействовал тому, что наша столица к тридцатилетию независимости Казахстана стала мощным центром притяжения для уполномоченных органов государственной службы стран региона, а также дальнего зарубежья.

С другой стороны, тот же ОЭСР видит наш хаб платформой для распространения своих стандартов и принципов в странах региона. В свою очередь, например, Южная Корея, а также Евросоюз рассматривают Астанинский хаб как площадку распространения своего опыта в постсоветских странах.

Надо сказать, что и казахстанский опыт реформ госслужбы с 2013 года транслировался и транслируется в десятках наших конференций.

Таким образом, Астанинский хаб стал, по сути, уникальной платформой в глобальном масштабе. И честно признаюсь, что в 2013 году при создании хаба мы сами не ожидали, что будут такие результаты. Наша платформа сейчас известна во всем мире. Ей нет прямых аналогов и на Западе.

Есть, к примеру Американское общество госуправления (ASPA), Азиатская ассоциация государственного управления (AAPA) и ряд других с которыми мы очень тесно сотрудничаем.

Однако Астанинский хаб имеет особый институциональный статус, плюс наша международная и постоянно действующая площадка отличается уникальным сочетанием практичности с академическим подходом, что сильно выделяет её на фоне других организаций. Подтверждения тому — целый ряд позитивных оценок деятельности нашего хаба со стороны ООН, ОЭСР и ряда других авторитетных международных организаций.

— Спасибо за интервью и познавательный экскурс в историю госслужбы Казахстана!