"Сильный президент, влиятельный парламент и ответственное правительство" - учёный о плюсах конституционных реформ

Ермек Абдрасулов — видный казахстанский учёный, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права, конституционного права Евразийского национального университета. Весной 2022 года его включили в состав рабочей группы по разработке поправок в Конституцию. Эксперт рассказал корреспонденту BaigeNews.kz о том, что сулит казахстанцам реформа основного закона страны, если за нее проголосуют на референдуме 5 июня.

— Ермек Баяхметович, как проходило обсуждение проекта?

— Давайте, наверное, начнём с того, что предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию озвучил президент в послании народу Казахстана. Там он обозначил основные направления конституционной реформы. Касым-Жомарт Токаев сказал тогда о Новом Казахстане, о второй республике. Позднее он дал пояснения этому понятию: вторая республика должна ассоциироваться с торжеством справедливости, переходом от суперпрезидентской к президентской республике с сильным президентом, влиятельным парламентом, ответственным правительством. И на основе этого посыла формировались те изменения, которые могут быть. Это, во-первых, то, что президент должен дистанцироваться от той или иной политической партии, чтобы не было сращивания государственного аппарата с партийным. Ведь это приводит к большому влиянию одной партии. Также он затронул вопрос, что близкие родственники президента не должны быть у власти, занимать высокие политические должности. Я все направления не буду говорить, но на основе этого послания и началось обсуждение того, какой может быть новая Конституция.

В конце марта создали рабочую группу по подготовке проекта закона об изменениях и дополнениях в главный закон страны. Меня включили в эту группу. Работа продолжалась практически на протяжении всего апреля. Сказать, что работа комиссии была механическая — просто юридическое оформление озвученных реформ — нельзя. Было много дискуссий, споров, как эти нормы будут излагаться, какие последствия будет иметь та или иная форма, чтобы не было противоречия между ними. Один из важных вопросов, который горячо обсуждался — это переход от суперпрезидентской республики. Развивая эту идею, рабочая группа пришла к выводу, что вопрос, который касается деятельности первого президента, не должен определяться специальным конституционным законом. А в Конституции, в статье 46, чётко обозначено, что статус и полномочия первого президента определяются именно им. И конституционным законом были расписаны все привилегии и иммунитеты, полномочия человека, который вроде бы ушёл с должности, но сохраняет за собой такие важные полномочия, как председательствование в совете безопасности, возглавление Ассамблеи народа Казахстана, является членом конституционного совета. Тогда рабочая группа пришла к мысли, чтобы деятельность всех экс-президентов и их последующее правовое положение определялось не законом о первом президенте, а конституционным законом о президенте, как это было в 1995 году.

— Горячо обсуждалось среди казахстанцев и то, насколько необходимо употреблять в конституции понятие "Елбасы".

— Это была инициатива рабочей группы — убрать понятие "Елбасы" из 91 статьи Конституции. Потому что это не правовое, не юридическое понятие. И в какой-то степени оно ведёт к вождизму, авторитаризму. Потом в конституции употреблялось такое выражение, с которым я в своё время сам не соглашался, что основные принципы деятельности государства заложены первым президентом. Но они были заложены народом на референдуме в 1995 году. Мы тогда проголосовали за то, что строим правовое, демократическое, светское государство. Поэтому рабочая группа пришла к выводу о необходимости исключить эту фразу из конституции. И оставили в первом варианте изменений только положение о том, что Нурсултан Назарбаев — основатель независимого государства. В таком усечённом варианте, без каких-либо юридических последствий, осталась констатация факта.

Президент Токаев передал проект закона в конституционный совет, который должен был дать заключение по 91 статье. На сайте конституционного совета опубликовали сообщение, что обращение поступило, и конституционный совет должен был рассмотреть его в течение месяца. Тогда многие наши граждане в социальных сетях, при личном общении с членами рабочей группы начали высказывать недовольство вот этой оставшейся фразой — "основатель независимого государства". Много было дискуссий. Честно говоря, и в мой адрес звонили, спрашивали, почему оставили именно такой вариант. И тогда несколько членов рабочей группы инициировали письмо президенту. У нас же слышащее государство, президент должен тоже услышать. Мы написали письмо, что с учётом мнения населения часть рабочей группы пришла к выводу о том, что этой фразы не должно быть в Конституции. Ведь это исторический факт, который не требует какой-то конкретизации и закрепления. Президент нас услышал, и это предложение также внесли на рассмотрение Конституционного совета. В итоге статья 91 сократилась, стала небольшой, там все вопросы, которые касаются первого президента, убрали.

— Это был один из самых важных вопросов, которые вызвал большую дискуссию в обществе. Но конституционная реформа заключается же не только в статьях, касающихся первого президента?

— Конечно. Есть такие статьи, которые значительно усиливают систему сдержек и противовесов. Смысл этой системы в том, что одна власть не должна доминировать над другой. В целях совершенствования и развития этого института сдержек и противовесов предлагается несколько изменений, о которых говорил Касым-Жомарт Токаев. Например, президент не может напрямую назначить председателя конституционного совета. Теперь эта должность должна быть согласована с Сенатом Парламента РК. Получается, верхняя палата парламента в какой-то степени сдерживает власть президента. Или взять инициативу, когда президент при назначении акимов областей, городов республиканского значения и столицы, должен предлагать не одну кандидатуру, с которой у нас всегда соглашаются маслихаты, а теперь не менее двух кандидатур. И утверждать будет не маслихат, а депутаты маслихатов всех уровней. То есть, президент делит свои полномочия с местными представительными органами. Также сегодня президент имеет право отменять все решения акимов. Если поправки в Конституцию будут утверждены, это может сделать правительство, либо вышестоящий аким, либо суд. И, несмотря на то, что сельских акимов выбирали, снять с должности президент мог их всегда. Теперь такие полномочия президента сохраняются только в отношении более высоких представителей местной власти. То есть опять налицо проявление функции ограничения власти, призыв отойти от суперпрезидентской формы управления, когда на одном человеке концентрируется вся власть.

Следующий шаг реформ — это изменение системы выборов. В мире практикуется две системы: это мажоритарная и пропорциональная системы. Пропорциональная система выборов — это прямые выборы, когда каждый гражданин, имеющий голос, приходит и голосует за ту или иную партию. А вот списки кандидатов составляет сама партия. Кто стоит первым в списке, тот с большей вероятностью и попадет в парламент. И выходит, что люди знают партию, но не знают конкретных людей, своих депутатов. А мажоритарная система — это когда кандидатом в депутаты может стать и самовыдвиженец или представитель какой-то группы. У нас когда-то была эта система. И первый парламент, который формировался на основе конституции 1995 года года, собрали по мажоритарной системе. Тогда приходили очень известные независимые люди, они устраивали дебаты, создавали коалиции, фракции, вот это была живая работа. А потом постепенно мы начали переходить к пропорциональной системе, которая дала развитие партийной системе в государстве. Учитывая плюсы и той, и другой системы выборов, планируется переход к смешанной. Она укрепит Мажилис Парламента РК.

— К слову о мажилисе. Согласно предлагаемым поправкам, законодательные функции мажилиса возрастут?

— Если мы сегодня говорим, что принятие законов обсуждается сначала в мажилисе, затем передаётся в сенат, теперь предлагаем, чтобы именно мажилис принимал закон. А сенат только одобряет либо не одобряет его. И если сенат против, то он должен дать мотивировку, почему. Это ведь тоже система сдержек и противовесов, чтобы мажилис тщательно взвешивал все "за" и "против" при принятии закона. Подчеркну, что все эти реформы — они не для реформ. Народ может иногда подумать: ну какая разница, кто будет принимать законы и какие будут выборы. Но мы же говорим о том, насколько качественно будут приниматься законы. Это завтра отразится на правах и свободах людей, на их благосостоянии, социальном и экономическом развитии государства.

Предложение внедрить конституционный суд вместо конституционного совета — это тоже очень важный шаг. Конституционный совет — это больше политический орган, не судебный. К нему обращается узкий круг. А конституционный суд расширяет список лиц, которые могут туда обратиться. К примеру, есть граждане, которые считают, что их конституционные права были нарушены, но суд общей юрисдикции считает иначе. Если поправки примут на референдуме, то гражданин может обратиться напрямую в конституционный суд, который по правилам судопроизводства будет уже проверять, действительно ли есть ущемление прав и свобод человека. То есть усиливается правозащитная функция государства через учреждение нового органа — конституционного суда.

Ещё мы предлагаем полностью отменить смертную казнь. Если мы раньше говорили о том, что при определённых условиях смертная казнь может применяться, теперь будет безусловная её отмена. Потому что Казахстан соблюдает свои обязательства, мы подписали второй факультативный протокол международного пакта о гражданских и политических правах. И должны в Конституции закрепить, что полностью отказываемся от смертной казни. Почему это так важно? Если смертная казнь вообще присутствует, есть в законодательстве, то в общественном сознании складывается впечатление, что убивать людей нельзя, но можно убивать по закону. То есть, грубо говоря, через суд можно убить. И логика такая: если убивать по закону можно, то и в обход закона тоже можно. Люди идут на преступление. А наша цель, возможно, это не так быстро произойдёт, но будет закладываться мысль, что вообще убийство человека — невозможно. Никем. Даже государство не может убивать. И тогда, я думаю, со временем это станет каким-то постулатом, которые люди станут соблюдать.

Все эти изменения нужны для того, чтобы отойти от суперпрезидентской республики, формат управления которой в какой-то мере привел к январским событиям. Поэтому я призываю народ Казахстана прийти и проголосовать на референдуме, выразить свою волю. Потому что ни одна норма в реформах не противоречит прогрессивным устремлениям, которые были определены руководством страны на защиту прав человека, на улучшение работы парламента.